I. Introducción

La ciencia ciudadana (CC) es un enfoque de investigación que promueve la participación de miembros de la sociedad en la producción de conocimiento científico. El término es polisémico (Eitzel et al., 2017), y refiere a una diversidad de actividades que se desarrollan en una multiplicidad de disciplinas y contextos, pudiendo abarcar formas de colaboración iniciadas tanto desde la propia ciudadanía y/o comunidades como desde ámbitos académicos institucionalizados (Shirk et al., 2012; Haklay, 2018). Esta diversidad también alcanza a los propósitos que pueden abarcar las actividades, ya que no solo implica la producción de conocimiento científico sino también objetivos más específicos de las comunidades. A nivel internacional la CC alcanza una creciente promoción en el contexto de la institucionalización general de la ciencia abierta en la política de ciencia y tecnología. La ciencia abierta implica la promoción de la apertura y colaboración en distintas fases del ciclo de una investigación e incluye a diferentes movimientos que la impulsan. Su expansión se ha expresado en regulaciones e iniciativas para su fomento y estudio. Recientemente, en 2021, se reconoció a este enfoque de la ciencia a nivel internacional con la Declaración de la UNESCO, como resultado de un proceso de consultas a los países miembros y la discusión de perspectivas regionales. Dentro de la ciencia abierta y al igual que otras dimensiones de apertura como la de los datos y publicaciones o el hardware científico, la CC tiene una trayectoria propia.

Las prácticas de CC tienen un gran potencial para promover el desarrollo sostenible (Fritz et al., 2019) y fortalecer la democracia principalmente por dos motivos. Por un lado, porque torna eficiente y relevante la producción de conocimiento científico, tanto al movilizar nuevos recursos para hacer ciencia como también al acercar las agendas de investigación a las necesidades de la sociedad. Por otro lado, porque habilita formas de participación directa del público en los procesos de formulación de políticas que estén basados en evidencia. Esto puede contribuir no solamente a promover agendas de política pública más relevantes, iluminadas por la participación, sino también a mejorar la implementación de medidas porque los ciudadanos se vuelven más receptivos a aquellas intervenciones políticas que fueron elaboradas considerando sus ideas.

En la literatura hay pocos trabajos que hayan estudiado empíricamente el vínculo entre la CC y la formulación de políticas, y nuestro trabajo busca hacer una contribución en este sentido. La literatura existente se ha centrado principalmente en estudiar experiencias de agencias de protección ambiental donde los ciudadanos recopilan información para monitorear biodiversidad o ciertos parámetros regulados (Couvet et al., 2008; Dosemagen y Parker, 2019; Owen y Parker, 2018; Wyeth, 2023). En este trabajo presentamos y reflexionamos sobre un estudio que abordó el papel potencial de la CC en las políticas socioambientales, en el contexto del proyecto CoAct Ciencia Social Ciudadana para la Justicia Ambiental desarrollado en la Cuenca Matanza-Riachuelo (CMR) en Argentina. La participación ciudadana a menudo constituye un mandato legal en las políticas ambientales, creando un contexto relevante para estudiar cuán receptivos son los formuladores de políticas a la hora de integrar iniciativas de CC. En particular, en Argentina en materia ambiental rigen una serie de mandatos para garantizar la participación de las comunidades afectadas en la toma de decisiones. Este es el caso de la política de saneamiento de la CMR, para la cual la participación es un mandato tanto legal (Ley de Ambiente y Ley de adopción del Acuerdo de Escazú) como judicial (Causa Mendoza).

El proyecto CoAct inició en 2020 coordinado por una organización académica y una de la sociedad civil, con el objetivo de aplicar el enfoque de CC para diseñar estrategias de transformación orientadas hacia la justicia ambiental. Durante el proyecto se generaron una serie de instancias para idear y codiseñar una plataforma de generación de datos ciudadanos sobre temas relevantes para la justicia ambiental en conjunto con organizaciones territoriales, investigadores académicos y actores de la política pública de saneamiento de la cuenca. En este trabajo presentamos los resultados de un taller celebrado con actores de política pública de la CMR en los meses finales del proyecto, en el que se discutió el potencial y los mecanismos por medio de los cuales la CC podría contribuir a fomentar la participación en la formulación de políticas de saneamiento. El propósito del taller fue generar evidencia sobre la posibilidad de aceptación del enfoque de CC por parte de actores de la política pública de saneamiento.

En la sección II discutimos la literatura sobre CC y su potencial para contribuir a la formulación de política pública. La sección III contextualiza nuestro estudio de caso. Esto implica, por un lado, discutir el concepto de justicia ambiental en relación con la política de saneamiento de la CMR para explicar la motivación de este estudio. Por otro lado, también se comentan los objetivos del proyecto CoAct y sus principales actividades. La sección IV presenta el diseño de la investigación, que incluye la formulación de la pregunta de investigación y la metodología para responderla. En particular, se describen las decisiones metodológicas que fundamentaron la realización de un taller con veintiún actores de política de la CMR realizado en septiembre de 2022, cuyos resultados discutimos aquí. En la sección V se exponen los resultados centrales de dicho taller. Finalmente, en la sección VI presentamos nuestras discusiones en relación con el vínculo de la CC con la política pública.

II. Ciencia Ciudadana: definiciones, institucionalización y potencial para la formulación de política

Definiciones de Ciencia Ciudadana

El término «Ciencia Ciudadana» fue acuñado de manera independiente por dos autores anglosajones. Rick Bonney (1996), del laboratorio de Ornitología de la Universidad de Cornell en Estados Unidos, desarrolló un enfoque participativo junto con su equipo de investigación para involucrar a miembros del público en la generación de datos, siguiendo una larga tradición de trabajo con científicos amateurs en este campo disciplinar (Miller-Rushing et al., 2012). En paralelo, Alan Irwin publicaba su investigación realizada en el Reino Unido sobre casos en los que miembros de comunidades locales afectadas por problemas ambientales generaban conocimiento y contestaban a las intervenciones de política pública sustentadas en muchos casos por las investigaciones de científicos (Irwin, 1995). Estos orígenes del término han constituido dos corrientes epistemológicas distintivas (Arza et al., 2021; Sauermann et al., 2020). Una productivista, con el foco puesto en el potencial para la movilización de recursos que aumentan la efectividad en la producción de conocimiento científico; y otra democrática, en la que se atiende a la necesidad de acercar la ciencia a la sociedad, ya que no necesaria o automáticamente producirá beneficios.

El crecimiento en la cantidad de proyectos de CC en el mundo es muy marcado. A junio de 2023 había en Estados Unidos más de 1.500 proyectos1. En Argentina la cifra está rondando la centena2. En las últimas dos décadas se han producido esfuerzos de sistematización e institucionalización del enfoque: se han creado asociaciones nacionales y regionales que trabajan en la definición de principios y buenas prácticas3, revistas especializadas en las que se comparten aplicaciones de métodos, resultados y discusiones teóricas sobre sus fundamentos4, y hasta se han generado espacios de formación curricular. En este camino hacia la formalización, en 2014 el término fue incorporado al Diccionario de Oxford: «trabajo científico llevado adelante por miembros del público en general, con frecuencia en colaboración con o bajo la dirección de científicos profesionales e instituciones científicas».

Actualmente el término se utiliza en múltiples contextos, con una diversidad de características situadas en las que incluso se complementa y utiliza con otros términos (Eitzel et al., 2017). Haklay et al. (2021) analizan 34 definiciones que pueden clasificarse según el contexto (político, científico o social); a quién busquen interpelar (actores tomadores de decisiones de política pública, de la comunidad científica y practicantes de CC, o comunidades locales y sus organizaciones y/o administradores) y los distintos objetivos que tengan. La Asociación Europea de Ciencia Ciudadana (ECSA, por sus siglas en inglés) propuso una serie de principios y características para que las distintas experiencias se puedan ajustar a las necesidades de cada contexto y para que se promueven prácticas responsables desde las instituciones formales que las financian (ECSA, 2015; Haklay et al., 2020). La multiplicidad de definiciones derivó en clasificaciones de los tipos de iniciativas a partir de distintos aspectos: por ejemplo, las fases del proyecto y grados de profundidad en que se produce la extensión del involucramiento de los participantes (Bonney, 2009; Haklay, 2013; Shirk et al., 2012) o las actividades en las que estos se involucran (Wiggins y Crowston, 2011).

En el ámbito regional también se ha extendido el paradigma de la ciencia abierta con una progresiva adopción de instrumentos de políticas de Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) para sus distintas dimensiones (Babini y Rovelli, 2020: De Filippo y D’Onofrio, 2019). Pero en el caso del enfoque de la CC, la institucionalización es más reciente, y por eso conviven múltiples formas de referir a la participación del público en la producción de conocimiento científico. Un mapeo de las iniciativas en la región Iberoamericana realizado a partir de búsquedas bibliográficas y en la web encontró más de treinta términos relacionados, y una concentración de la producción académica en cinco países de América Latina: Brasil, México, Colombia, Chile y Argentina (Piland et al., 2020)5. Piña-Romero et al. (2022) indican que en el contexto latinoamericano este enfoque permite discutir diversas formas de participación pública en actividades científicas, y que hay una tendencia a que estas sean propuestas por los actores académicos.

La institucionalización de la Ciencia Ciudadana y Participativa en Argentina

En Argentina se produce en los últimos años también una transformación de las políticas de CTI con el avance de la ciencia abierta como un área de atención (Feld, 2020). En este contexto, se comenzó a producir la institucionalización del enfoque de la Ciencia Ciudadana y Participativa6. Dentro del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación (MINCYT), la Dirección de Programas y Proyectos de la Secretaría de Articulación Institucional lanzó en 2018 el Ciclo de Talleres y Conversatorios sobre Ciencia Abierta y Ciudadana en colaboración con dos instituciones académicas7. Además, el Ministerio brindó su apoyo a la realización en 2018 del primer Congreso Argentino de Ciencia Abierta y Ciudadana.

Progresivamente crecería el interés, y en el año 2020, en alianza con PNUD, comenzó un mapeo de iniciativas locales de ciencia ciudadana y participativa en temáticas ambientales. Se identificó un total de treinta iniciativas, que habían involucrado a más de 15.000 personas, de las cuáles veintisiete continuaban en curso al momento de la publicación (PNUD y MINCYT, 2021). El informe del mapeo se presentó en un evento a fines de 2021, en el que el ministro anunció la relevancia del enfoque y la necesidad de financiar este tipo de iniciativas8. Durante 2022, el MINCYT dispuso que un comité especial trabajara en las recomendaciones para una política de Ciencia Abierta y Ciencia Ciudadana, que incluyeron una sección específica sobre Ciencia Ciudadana y Participativa, y a fines de ese año se lanzó el Programa Nacional, que incluyó un portal de proyectos de CC que permite el registro de iniciativas dando continuidad al mapeo en otras áreas, y la apertura de una convocatoria a subsidios para la creación y el fortalecimiento de proyectos. En 2023 se adjudicaron subsidios a 36 proyectos y se realizó en el mes de agosto un Encuentro Nacional de Ciencia Ciudadana. También durante ese año se extendió el mapeo de iniciativas, alcanzando la centena.

Políticas públicas y Ciencia Ciudadana

Considerando este proceso de difusión e institucionalización global, la CC puede explorarse también a partir de su relación con las políticas públicas. En línea con Schade et al. (2021), existen dos posibles interacciones. Por un lado, se generan políticas para la promoción de iniciativas de este tipo desde instituciones de CTI9. Desde hace más de una década las instituciones abocadas al financiamiento y ejecución de actividades de investigación han comenzado a incorporar instrumentos que permiten reconocer actualmente un momentum a nivel internacional. Si bien se señala en la literatura la escasez de estrategias o políticas específicas nacionales de CC10, hay sin duda varios mecanismos que han contribuido al desarrollo del campo, que pueden clasificarse en tres tipos: de financiamiento de proyectos o actividades que contribuyen a desarrollar la CC; de coordinación de distintas iniciativas o actores, permitiendo generar comunidades de práctica y fortalecer el campo; y de visibilización, a partir de espacios en los que se genera reconocimiento y se comparte información sobre las iniciativas existentes. Reportes recientes señalan la relevancia de la aceptación por parte de la política pública y la existencia de una voluntad de los actores de esta esfera de reconocer a la CC observando el avance y consolidación del campo en estos países (Manzoni et al., 2021).

Pero también la relación de la CC con las políticas públicas se puede interpretar explorando la manera en que el enfoque se integra a los procesos de toma de decisiones (CC para las políticas públicas). Este es el tema de principal interés de este artículo y el cual exploramos empíricamente para el caso de la política de saneamiento de la CMR.

Existen diversas áreas y temas de política pública en las que por la complejidad de los problemas se vuelve relevante el conocimiento científico y técnico, a la vez que se busca la intervención de una diversidad de actores y no solamente los expertos certificados por instituciones académicas. Las políticas de CTI se han visto redefinidas en este sentido durante el siglo XXI, en lo que Velho (2011) denomina el paradigma de la «Ciencia para el Bien de la Sociedad», con el que se instala una visión sobre la producción del conocimiento a través de redes de actores y en una diversidad de configuraciones posibles. A nivel global la política CTI se ha comenzado a volcar desde los años 90 hacia lo que se denominó un «giro participativo» (Irwin, 2006; Jasanoff, 2003; Lengwiler, 2008; Rowe y Frewer, 2005), y que en la actualidad se ha profundizado con instrumentos que buscan promover tanto el acceso a los resultados científicos, como también la participación en la producción de estos, a través de prácticas e infraestructuras habilitadas por la extensión de las tecnologías digitales y de la información y comunicación. Las políticas de ciencia abierta son parte de este impulso, que supuso la exploración de instrumentos para la intervención y deliberación con diversos actores desde las instituciones de elaboración de políticas, con el objetivo de reformar la manera de organizar la ciencia e incluir a los ciudadanos en instancias de toma de decisiones en las que tenían protagonismo los aportes del conocimiento científico y tecnológico, y/o suponían la gestión de riesgos (Fischer, 1993, 2000; Jasanoff, 2004; Stilgoe et al., 2006; Stirling, 2008).

En este sentido, varios trabajos expresan el potencial de la CC para la política pública (Chapman y Hodges, 2017; Cohen et al., 2021; Guerrini et al., 2018; Nascimento et al., 2018). La vinculación señalada como la más promisoria es con las agencias gubernamentales de protección ambiental, donde la ciudadanía colabora fundamentalmente en la recopilación de la información necesaria para el monitoreo de los parámetros regulados y la conservación de la biodiversidad. Existen algunos casos exitosos de promoción institucionalizada de estas iniciativas en Europa y Estados Unidos (Couvet et al., 2008; Dosemagen y Parker, 2019; Owen y Parker, 2018; Wyeth, 2023). Sauermann et al. (2020) indican que la CC puede ser un medio para gestionar problemas de sustentabilidad, en los casos en los que logra combinar su potencial de movilización de recursos y de ampliación de la diversidad de intereses que se involucran en la búsqueda de soluciones para estos problemas. En la misma línea, Fraisl et al. (2020) demuestran que la CC y los datos que se producen a través de actividades de este tipo pueden ser considerados en el monitoreo de los 17 Objetivos del Desarrollo Sostenible, ya sea como una fuente primaria en la medición del progreso de sus indicadores, o completando información y conocimiento en las dimensiones espacial o temporal. Otra área de política en la que la CC ha demostrado un extenso avance es la educativa, con potencial para asegurar la popularización de la ciencia y fomentar vocaciones científicas, y promover actitudes de cuidado con el medioambiente, en ámbitos formales e informales (Kloetzer et al., 2021). Además, también se señala a la CC como una forma de promover el derecho de las personas a contribuir con información a los procesos de regulación ambiental (Berti Suman et al., 2023).

III. Caso de estudio: justicia ambiental y el proyecto CoAct

Justicia ambiental en la CMR

La justicia ambiental se basa en el trato justo, la participación e implicación de las personas afectadas por problemas ambientales en el desarrollo y la implementación y aplicación de leyes, regulaciones y políticas ambientales (US EPA, 2014). El concepto surgió en Estados Unidos en los años 80 y se extendió globalmente, identificando las iniciativas que buscaban visibilizar los conflictos en los que se producía una distribución desigual de cargas y daños, resultado de actividades contaminantes o desastres naturales. En el contexto latinoamericano, la mayor parte de las iniciativas se vinculan con procesos de apropiación de recursos naturales y los modelos de desarrollo basados en la explotación de los mismos (Berger, 2013; Merlinsky et al., 2018; Svampa, 2020), creándose redes de acción directa que producen y organizan nuevas formas de política y políticas públicas.

Para alcanzar este objetivo, la participación es tan central que desde la Declaración de Río de las Naciones Unidas hasta el Acuerdo de Escazú existen requisitos internacionales de participación de las comunidades afectadas en las regulaciones y leyes ambientales. También es un mandato incluido en la Ley General del Ambiente de Argentina y en la normativa específica sobre la política de saneamiento de la CMR (expresada en el Plan Integrado de Saneamiento Ambiental - PISA). Estos mandatos generales y específicos para la CMR se ilustran en la Figura 1 y se describen con más detalle en el Anexo A.

Figura 1. Mandatos de participación en la política ambiental (arriba) y en la política de saneamiento de la CMR (abajo)

En un territorio tan complejo como el de la CMR, la participación es particularmente difícil. Allí viven 4.706.533 personas, según los datos provisionales del Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2022 del INDEC, lo que representa más del 10 % de la población de la República Argentina. La cuenca se ve afectada por una gran diversidad de problemas socioeconómicos y ambientales, como el déficit de vivienda, la contaminación del agua y el aire y la falta de áreas verdes que afectan la salud de la población. Hay casi 14.000 industrias, muchas de ellas vertiendo sus residuos en el río11, mientras que el 17 % de la población no está conectada a la red de agua potable y un 44 % permanece fuera del área con saneamiento cloacal (ACUMAR, 2023). Existen posiciones encontradas sobre las decisiones ambientales y capacidades asimétricas entre los actores involucrados para influir en los procesos de formulación de políticas en un contexto de complejidad institucional y ante la presencia de problemas socioambientales graves y duraderos. Esta política pública tiene la particularidad de haber sido impulsada y condicionada en su elaboración por el Poder Judicial, a partir de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que estableció obligaciones para la entidad coordinadora del Poder Ejecutivo (ACUMAR) y los distintos gobiernos de las jurisdicciones que la abarcan. En relación con la participación de la ciudadanía, pese a que la política tuvo su impulso a partir de la movilización y presentación de la demanda de parte de un grupo de habitantes de un barrio de la CMR, estos luego no tuvieron ningún espacio de participación estipulado, y en cambio se estableció que la sociedad civil solamente podría participar de forma no vinculante a través del Cuerpo Colegiado compuesto por Organizaciones No Gubernamentales que no necesariamente tenían presencia territorial en la cuenca (Fainstein, 2020)12.

En un escenario tan complejo y considerando que la definición de justicia ambiental supone la participación de los actores afectados por problemas ambientales en la toma de decisiones al respecto, se presenta la pregunta sobre el potencial de las iniciativas de CC. Nuestra hipótesis de trabajo es que ciertas características que hacen a la definición de este enfoque, como la transdisciplinariedad, la intervención directa de las personas en distintas actividades de investigación y la integración en el contexto local, la convierten en un enfoque que puede ser beneficioso para contribuir a la política de saneamiento en la CMR.

Ciencia Ciudadana Social para la Justicia Ambiental

Vinculamos el potencial para la política pública con una visión normativa de la CC que fue articulada en el contexto del proyecto CoAct global, en el que se propuso la noción de Ciencia Ciudadana Social (CCS). En un primer nivel pragmático, la CCS apunta a la exploración de los alcances del enfoque de la CC en el campo de las disciplinas de las ciencias sociales, buscando explorar a través de casos de estudio en asuntos, tópicos y temas sociales la implementación de metodologías participativas, que permitan generar conocimiento científico y explorar la creación de sentido bajo los principios de la ciencia abierta (fomentando su eventual apertura y formas de investigar que sean éticas) (Scheller et al., 2020). Pero también las investigaciones de los casos se desarrollaron en un nivel normativo, ya que se definió a la CCS como como un enfoque para abordar lo que en la literatura se ha identificado como «wicked problems» (problemas complejos) (Head, 2022). Esto implicó el compromiso de involucrar a las personas afectadas e interesadas en estos temas, con el propósito de generar «conocimiento socialmente robusto» y que pueda contribuir a procesos de política pública basados en evidencia. Este tipo de conocimiento implica ir más allá de las nociones tradicionales de experticia académica, y avanzar en una democratización en el sentido que propone Nowotny (2003): extendiendo la diversidad del involucramiento en la producción del conocimiento, que a través de la intervención social es repetidamente testeado, expandido y modificado, en un proceso relacional que permite establecer vínculos con actores diversos en sus propios términos de experiencia.

La propuesta de la CCS se conecta con una noción de gobernanza13 que atraviesa a los estudios de los problemas complejos: no supone exclusivamente el retiro del Estado (como respuesta a procesos neoliberales de «achicamiento» de sus estructuras burocráticas y funciones), sino que refiere a una dinámica asociada a la visión de coproducción del campo de la administración pública, en el que estudios como los de Ostrom (1990) contribuyeron a identificar formas de gestión de bienes colectivos en los que se da una intervención activa de la ciudadanía, superando visiones individualistas y proponiendo el establecimiento de lazos comunitarios. En estos procesos el Estado no se ausenta, sino que se interviene en un acercamiento a las problemáticas en las que se generarán procesos colaborativos entre ciudadanos e instituciones, reconociendo que estos pueden ser tanto cooperativos como conflictivos, con disputas de poder y no implicando una armonía automática.

Además de este enfoque de la coproducción asociado a la literatura de administración pública y la gobernanza de bienes comunes, Miller y Wyborn (2020) encuentran que el término tiene también un desarrollo en la corriente de los estudios de ciencia, tecnología y sociedad y en el de las ciencias de la sustentabilidad. La propuesta de la CCS se enmarca en esta última, que propone explícitamente la incorporación de los usuarios de la ciencia en el proceso de diseño y producción científica, al ir

más allá de una participación formal y pretende que los participantes no científicos definan, en conjunto con los científicos, cuál es el problema, así como la estrategia de investigación, con el fin de generar las bases de la coproducción del conocimiento (Cimadamore et al., 2020, p. 59).

En el caso de los problemas ambientales, por su complejidad en la elaboración o implementación de políticas, los actores deben reconocer los intereses divergentes entre sectores y niveles, haciendo lugar a los procesos de discusión multiactorales. Así, la visión normativa de la CCS implica intentar combinar las dos visiones tradicionales de la CC, no solo al buscar la producción de datos sino atendiendo a la visión democratizadora que propone el involucramiento en la discusión y definición de políticas públicas. Retomando nuestra hipótesis del potencial beneficioso de la CC para la política de saneamiento en la CMR, entendemos que esto es así, por un lado, por la capacidad para lidiar con la complejidad que tiene este enfoque al promover arreglos flexibles para integrar conocimientos que surgen de experiencias situadas. Por otro, porque crea oportunidades para la participación a la vez que moviliza conocimiento, lo cual desarrolla capacidades para el análisis crítico de situaciones observables y por esa vía promueve la reivindicación de derechos y la movilización social. Esta visión se ilustra en la Figura 2.

Figura 2. La Ciencia Ciudadana Social como mecanismo y espacio de democratización – Visión de CoAct Justicia Ambiental de las oportunidades para la política de saneamiento de la CMR (Actis, Arza y Cané, 2022)

Nota: Las flechas en la dirección de arriba hacia abajo representan las acciones de política pública, incluidos normativas y recursos. Las flechas en las direcciones de abajo hacia arriba representan las interacciones políticas y de conocimiento entre la comunidad y la política pública.

Para enriquecer esta hipótesis de trabajo, en el marco del caso de Justicia Ambiental de la CMR del proyecto CoAct estudiamos las visiones de actores de política a tal respecto. Aquí presentamos los resultados de una de las actividades realizadas para tal fin: un taller sobre CC y política pública, realizado con veintiún actores de política trabajando en el contexto de la CMR. Antes de explicar la metodología y los resultados, presentamos brevemente el proyecto en el cual se enmarcó la actividad.

El proyecto CoAct

A principios del año 2020 comenzó el desarrollo en Argentina de un proyecto denominado «CoAct Ciencia Ciudadana para la Justicia Ambiental», dirigido por el Centro de Investigaciones de la Transformación (CENIT) de la Universidad Nacional de San Martín, una institución académica, en colaboración con una organización de la sociedad civil, la Fundación de Ambiente y Recursos Naturales (FARN)14. Las actividades se orientaron a codiseñar, junto con organizaciones territoriales interesadas en la justicia ambiental de la CMR, una plataforma digital de código abierto para la generación de datos ciudadanos relevantes para movilizar acciones de transformación hacia la justicia ambiental en la CMR. Más específicamente, el objetivo del proyecto era generar herramientas para la participación ciudadana en la generación de conocimiento que pudiera contribuir al monitoreo y discusión de la política de saneamiento de la CMR.

Las actividades del proyecto, en las que participaron una diversidad de actores, estuvieron organizadas en cinco grandes etapas: 1) La construcción de la coalición de conocimiento con actores de la sociedad civil, la academia y la política pública, que orientó la formulación de las principales líneas de acción y definió las temáticas específicas de investigación, enmarcadas en el gran paraguas de la justicia ambiental. Así quedaron definidos los temas de calidad de agua superficial, conservación de áreas naturales y relocalizaciones y reurbanizaciones (Arza et al., 2020). 2) La etapa de codiseño de la investigación en la que las organizaciones líderes buscaron integrarse a redes territoriales trabajando para la justicia ambiental en la CMR para definir en conjunto cuáles eran los problemas específicos a investigar en cada uno de los tres temas definidos en la etapa anterior. 3) La etapa de codiseño de la plataforma ¿Qué Pasa, Riachuelo?, durante la cual se le dio forma a las herramientas para la recolección de datos y se definieron las funciones básicas de la plataforma (Arza et al., 2021). 4) La de análisis, también en conjunto con organizaciones territoriales, de los resultados alcanzados durante la etapa anterior de codiseño de la plataforma. 5) Una última etapa denominada de transformación de los resultados en acción, que se orientó a identificar cómo podrían utilizarse los resultados y las herramientas del proyecto para la justicia ambiental, y en particular para apuntalar el mandato de participación de la política de saneamiento de la CMR.

Durante estas actividades participaron en total 41 formuladores de políticas, que se concentraron principalmente en la etapa 1 y 5. Como resultado de estas interacciones a lo largo del ciclo de investigación se identificaron diferentes vías de transformación de la política de saneamiento a las cuales podrían contribuir las iniciativas de CC (ver Actis, Arza y Cané, 2022) En este trabajo, presentamos los resultados alcanzados durante la actividad final de la última etapa, que permitió entender las visiones de los protagonistas de política pública respecto a la hipótesis de trabajo planteada.

IV. Metodología

A partir del potencial que representa la CC para la política pública en general, identificada por la literatura académica, y para la política de saneamiento en particular, que conforma nuestra hipótesis de trabajo, buscamos indagar empíricamente sobre las condiciones de aceptación que puede tener este enfoque entre los tomadores de decisiones. Esta información era relevante para definir estrategias con las organizaciones de la sociedad civil y grupos comunitarios respecto a las acciones a desarrollar para promover la utilización de la plataforma ¿Qué pasa, Riachuelo? y volver más factible el impacto del conocimiento generado a través de la plataforma.

Para comprender la visión de los actores de política pública respecto de si era útil integrar la CC al ámbito de las decisiones de políticas de saneamiento, realizamos un estudio con el método Q que nos permitiría identificar las percepciones existentes sobre este punto. Luego, en un taller coorganizado con el MINCyT y el PNUD de Argentina en septiembre de 2022 con veintiún actores de política pública municipal, provincial y nacional asociados al saneamiento de la CMR, se discutieron las percepciones identificadas con el propósito de validarlas y precisarlas. Este trabajo presenta los resultados alcanzados durante este taller.

El método Q

El método Q es una técnica de investigación que permite identificar patrones subyacentes en las opiniones de las personas sobre un tema determinado. Para lograrlo se combinan técnicas cuantitativas y cualitativas (McKeown y Thomas, 2013) que en conjunto permiten discernir las apreciaciones de las personas sobre un tema particular y presentarlas como perspectivas sociales (Webler et al., 2009). Se selecciona a un conjunto de participantes y durante entrevistas se proporciona a las personas unas tarjetas, en cada una de las cuales hay escrita una frase donde se expresa una idea sobre el tema de interés. Los entrevistados deben ordenar las tarjetas/frases según estén muy de acuerdo o nada de acuerdo con estas ideas expresadas. Se les pide que las ordenen en una matriz que presenta una distribución normal (pocas posiciones en los extremos y más en centro).

Trabajamos con 52 tarjetas/frases y 14 actores de política. Las frases surgieron de un proceso iterativo entre las autoras a partir de una revisión de la literatura académica y gris. Los actores de política clasificaron individualmente las 52 tarjetas/frases y proporcionaron explicaciones acerca de sus preferencias. Luego se procedió al análisis estadístico, que consiste en correlacionar los ordenamientos realizados por los diferentes participantes utilizando el método de componentes principales, que considera tanto la similitud como la especificidad de los diferentes ordenamientos y es, probablemente, el método más utilizado en el análisis factorial (Webler et al., 2009). Esto se hace para identificar agrupaciones (llamadas factores) que reúnen ordenamientos que son los más similares entre sí. De esta forma, obtuvimos dos factores, cada uno de ellos se interpreta como una perspectiva social sobre el tema investigado. Finalmente, para darle sentido a cada perspectiva social calculamos las puntuaciones z de cada frase expresada en las tarjetas utilizando el método de Brown (1980). Las puntuaciones z miden qué tan lejos del centro de la distribución está cada una de las 52 frases del ordenamiento teórico15 de cada factor. Así, conociendo cada frase y su ubicación teórica y con la ayuda también de las transcripciones de las entrevistas que explicaban el porqué de cada posición de cada tarjeta, pudimos dar sentido a las dos perspectivas sociales, a las que llamamos «narrativas».

Las narrativas que identificamos son no-confrontativas (Webler et al., 2009): se encuentra una base común en ambas en la forma en que valoran la participación como mecanismo de intervención de la ciudadanía. Sin embargo, difieren en relación con los aspectos de los procesos de política pública para los cuales la vinculación con iniciativas de CC podría ser más beneficiosa. Una de estas narrativas, la «A», encuentra mayor potencial en complementar el conocimiento existente para la generación de políticas públicas para dar respuesta a problemas que las instituciones aún no han abordado, mientras que la narrativa «B» considera que existen sinergias entre la CC y los procesos de política pública, y que la mayor contribución se puede producir en mejorar la implementación de las políticas existentes. En la Figura 3 expresamos cada una de esas narrativas, que fueron un insumo central para el taller de políticas cuyos resultados discutimos en este trabajo.

Figura 3. Narrativas sobre el vínculo de la CC con la política pública (Actis, Arza y Cané, 2022)

Taller de políticas

El taller de políticas titulado «Diálogos entre Ciencia Ciudadana y Política Pública: Participación ciudadana en problemas socioambientales» fue organizado por el CENIT, en alianza con el MINCyT y el Laboratorio Argentino de Aceleración del PNUD. El taller se celebró en septiembre de 2022 y asistieron veintiún actores de política pública, quienes participaron de dos ejercicios.

En primer lugar, se presentaron las narrativas y se discutieron las opiniones de los participantes con respecto a su significado. Para hacer esto, primero se abordó colectivamente el texto que describe cada narrativa y luego, más específicamente, las tarjetas/frases ubicadas en los lados extremos de la matriz teórica que representaba cada narrativa. Se les pidió a los participantes que usaran papeles de colores para expresar si estaban de acuerdo o en desacuerdo con las posiciones específicas obtenidas estadísticamente para las ubicaciones de estas frases. Más específicamente, se discutieron las posiciones de 10 de las 52 frases (cinco en la parte extrema derecha de la cuadrícula y cinco en la extrema izquierda) para cada narrativa, como se ve (parcialmente) en la Figura 4. Luego discutimos colectivamente estas reacciones.

Figura 4. Ejercicio participativo para validar narrativas

Nota: la imagen solo muestra cinco declaraciones ubicadas en el extremo izquierdo (sección muy en desacuerdo) de la Narrativa A y la reacción positiva (verde), neutral (amarilla) y negativa (rosa) de los participantes del taller de políticas.

El segundo ejercicio fue una adaptación del método prospectivo de tres horizontes (Sharpe, 2016) en tres pasos, como se muestra en la Figura 5. Se trata de una herramienta para explorar y crear sentidos para temas complejos, en los que se deberían producir transiciones desde el presente hacia el futuro (ver eje horizontal de la Figura 5) de manera consciente y permitiendo a los actores posicionarse en estos procesos, generando un diálogo para definir acciones estratégicas. En el taller, primero trabajamos para especificar mejor cómo sería el escenario ideal (línea verde marcada como E3 en la figura) para vincular la política de saneamiento y los proyectos de CC. Luego, identificamos algunas prácticas que existen actualmente en la formulación de políticas públicas y que pueden facilitar este vínculo (línea roja marcada como E1). Finalmente, reflexionamos sobre qué innovaciones se necesitan en las prácticas y herramientas de formulación de políticas para aprovechar al máximo la conexión entre CC y política (línea azul marcada como E2). Inspirados en esta discusión y en la literatura, desarrollamos las opciones de política que se describen en la próxima sección.

Figura 5. Versión adaptada del ejercicio de los Tres Horizontes y foto del ejercicio hecho durante el taller

Nota: tres momentos en el tiempo presente, transición y futuro y tres escenarios: actual (rojo), innovador (azul) e ideal (verde). Las notas adhesivas representan prácticas de formulación de políticas en diferentes escenarios y tiempo según fueron escritas por los participantes.

V. Resultados del taller de políticas

Durante el taller, los participantes discutieron sus posiciones brindando aclaraciones y referencias situadas desde sus ámbitos de práctica de elaboración de políticas, toma de decisiones y/o tareas de implementación. En líneas generales, no encontramos oposición a estas narrativas, y pudimos enriquecerlas con ejemplos concretos desde el territorio y las diversas áreas de este problema complejo. El segundo ejercicio apuntó a la discusión prospectiva (Figura 5): se explicitó un escenario ideal en el cual la política de saneamiento de la CMR se vincularía con iniciativas de CC, luego se identificaron las prácticas que actualmente existen que pueden permitir o facilitar esta vinculación, y finalmente se reflexionó sobre las innovaciones que deberían producirse en el ámbito de la política, tanto en las prácticas como en los instrumentos, para permitir que este vínculo se expanda.

En esta última fase del ejercicio, los participantes contaron con un listado de opciones e instrumentos de promoción del vínculo de la CC con la política, generado a partir de la revisión de una base de datos de proyectos de Europa (European Commission - JRC, 2018). Algunos de los participantes eligieron y adaptaron opciones de ese listado que pusimos a disposición en tarjetas dispuestas sobre la mesa. La mayoría propuso opciones e instrumentos de su propia autoría. Estos aportes se registraron en papeles adhesivos, que se pegaron sobre los horizontes y escenarios planteados en la Figura 5. A continuación, presentamos las opciones e instrumentos más salientes que quedaron expresados en la figura y los agrupamos en seis ejes. También señalamos a qué actores de política pública interpela mayormente cada eje.

El primero de los ejes implica la propuesta de mejorar la infraestructura de información digital, tanto en lo que respecta a la visibilización de las propias iniciativas de CC como a generar herramientas que faciliten las actividades asociadas a este tipo de proyectos y mejoren la calidad de los resultados. Este eje interpela mayormente a los actores de la política de CTI.

Un segundo eje tiene que ver con aprovechar el enfoque de la CC en circunstancias en que ya está indicada la participación de actores de la sociedad o la ciudadanía en general en la política pública. Esto fue expresado por actores de la política ambiental y de saneamiento y afecta tanto a la política municipal como provincial.

Luego, en un horizonte de más largo plazo y que requiere de cambios mayores en las prácticas actuales de formulación de política, identificamos un eje en el que aparecen varias opciones para integrar formalmente a la CC en diferentes instancias de la formulación de política. Esto va desde iniciar y desarrollar proyectos de CC desde las propias agencias de gobierno hasta generar los marcos normativos para formalizar la vinculación con proyectos de CC. Este eje interpela a actores de los distintos niveles jurisdiccionales en temas de ambiente y saneamiento, pero especialmente del ámbito municipal.

Los últimos tres ejes tienen características más específicas. En primer lugar, utilizar los resultados de CC para las evaluaciones de impacto ambiental, que representan actualmente una instancia en la que interactuar con actores interesados o afectados por medidas de política pública. En segundo lugar, ampliar el concepto de evaluación de impacto, para considerar también los aspectos paisajísticos en los cuales las percepciones de la población cumplen un rol central. Finalmente, aprovechar los aspectos pedagógicos asociados a la participación ciudadana en proyectos científicos para generar sinergias entre la CC y la educación ambiental.

En resumen, y en línea con los mandatos de participación existentes para la política ambiental y la política de saneamiento de la CMR, la discusión de los actores de política se concentró en buscar opciones que optimizaran aquellos aspectos de la CC que facilitan la participación y reconocieron que el enfoque podría contribuir a tender puentes entre la política pública y la ciudadanía.

Tabla 1. Instrumentos para la vinculación de iniciativas de CC con la política pública en temáticas socioambientales

VI. Conclusiones: ciencia ciudadana y política pública

Retomando nuestra exploración inicial de las transformaciones que se han comenzado a dar en la producción de conocimiento científico y técnico, la CC es un enfoque que se conecta con la demanda del «giro participativo» de repensar el rol de la ciencia en la sociedad extendiendo el reconocimiento de una expertise contributiva en la producción de conocimiento a actores que no tienen la autoridad epistémica emanada de la certificación que generan las comunidades e instituciones académicas (Dickel y Franzen, 2016).

Como enfoque metodológico y normativo, la propuesta de la CCS que exploramos en CoAct supone una contribución al desarrollo de la coproducción de conocimiento alineado con el enfoque de la Ciencia de Sostenibilidad (Cimadamore, 2020; Miller y Wiborn, 2018). Se trata de una forma de abordar problemas complejos, reconociendo explícitamente la existencia de valores y visiones diversas sobre estos, permitiendo trabajar con los actores involucrados y afectados por estos temas para proponer soluciones. Así, nuestro estudio busca contribuir a la discusión sobre mecanismos de participación innovadores, que trasciendan lo meramente informativo y consultivo, y que eventualmente permitan que las personas se involucren de formas deliberativas, aunque reconociendo las dinámicas de poder que se desarrollan en los procesos de coproducción de conocimiento, tanto como en los de toma de decisiones de política pública. En particular, aquellas que implican la utilización del conocimiento científico como barrera para la participación, al plantear obstáculos técnicos a los actores afectados o interesados. La CCS permite encarar acciones de educación y capacitación a la vez que se generan alianzas para producir a interpretar datos con actores académicos, para crear conocimiento y movilizarlo en procesos de construcción de sentidos.

La política de saneamiento de la CMR está atravesada por un mandato judicial que ha generado innovaciones institucionales y capacidades entre los gestores y personal de esta institución y otras con las que coordina medidas. Además, a lo largo de los quince años transcurridos desde el fallo judicial se creó una producción sistemática de datos ambientales y se impulsó la generación de conocimiento científico16. Pero las oportunidades formales para la intervención de la ciudadanía son limitadas, y persiste la separación entre la producción del conocimiento científico que eventualmente se utiliza para la toma de decisiones o su implementación, y las experiencias de las comunidades que están interesadas y afectadas por las temáticas ambientales en la CMR.

La CCS puede ser, por un lado, un enfoque que permita implementar los postulados de interdisciplinariedad en contextos de urgencia de los problemas de sustentabilidad, tales como los de la CMR, convocando a actores diversos. Pero, también, buscará generar un impacto y transformación a partir de establecer mecanismos para la vinculación con la política pública. Interpretamos que así podría contribuir a la gobernanza de estos problemas, articulándose con la visión de la coproducción introducida por los estudios de la corriente de la administración pública, en los que la intervención de comunidades y grupos locales en la cogestión de los bienes colectivos no implica necesariamente la desestimación de sus funciones por parte de los gobiernos responsables. No supone así una ruptura de parte del Estado de su función de proveedor de servicios o productor de bienes, sino que sería más bien un rol articulador, a la vez que de facilitador de la generación o fortalecimiento de capacidades. La CCS permite que se pongan en disputa los modos de toma de decisión, y producir nuevas alternativas para los problemas complejos, buscando responder a las críticas de las limitaciones de los ensayos de la democracia participativa a instrumentos consultivos.

En nuestro estudio observamos que los actores que participan en la política de saneamiento (un caso ejemplar de problemas complejos) no tienen una posición de resistencia a la información generada por la ciudadanía. Si bien nuestro trabajo empírico se enfocó en tomadores de decisiones involucrados en áreas a las que aplica el mandato de participación de la normativa ambiental, y esto puede ser una limitante en términos de sesgo para la interpretación de los resultados, sí cabe destacar el potencial de receptividad para generar sinergias con actores de la política pública para la exploración de estos mecanismos. El hecho de que en el taller haya participado una proporción de actores distintos a los que se entrevistó para la aplicación del método Q permitió validar los hallazgos con intervenciones variadas, que contribuyeron a la identificación de herramientas y ejemplos tanto como obstáculos. En este sentido, los aportes de las narrativas obtenidas mediante dicho método indican que en el campo de la política pública los tomadores de decisiones podrían estar dispuestos a explorar la interacción con experiencias de CC, porque permitiría, por un lado, la movilización de recursos allí donde la política pública no ha intervenido aún. Sin embargo, también existe la posibilidad de que en los casos en que ya se han establecido o producido acciones se generen espacios de diálogo a partir de estas iniciativas de CC en los que identificar y coproducir eventualmente soluciones (siempre provisorias y renegociables).

Como resultado de las interacciones que desde el proyecto tuvimos con actores de políticas públicas para identificar el potencial de la CC podemos derivar las siguientes recomendaciones de política. Por un lado, en relación con las políticas de CTI, consideramos necesario difundir el concepto y el potencial de la CC para mejorar la capacidad de respuesta y la rendición de cuentas de las políticas. Asimismo, se podría promover proyectos de CC mediante la creación de nuevos esquemas de financiación vinculados a las necesidades de las políticas públicas. Finalmente, existe todavía mucho espacio para mejorar y desarrollar la infraestructura digital para garantizar el reconocimiento y la sostenibilidad de las iniciativas de ciencia CC. Por otro lado, en relación con la política de saneamiento, hace falta modificar los marcos regulatorios que permitan reconocer la CC como un enfoque de investigación válido en las convocatorias e instrumentos de financiación pública existentes en instituciones de investigación y educación. Un primer paso sería identificar regulaciones y mandatos de participación pública presentes en la política ambiental para generar sinergias con proyectos de CC en desarrollo.

Uno de los aspectos que resta explorar y profundizar es la manera en que estas formas de producción de conocimiento pueden influir sobre la construcción de nuevos arreglos institucionales, y en cómo se despliegan en estos procesos las dinámicas y recursos de poder específicos de los actores, y las formas en que se desarrolla la participación en los distintos momentos de la producción de conocimiento (Bortz y Garrido, 2022). Esto excede los límites de este trabajo, pero inaugura preguntas de investigación para explorar esta y otras iniciativas. Para ello resultaría conveniente adoptar herramientas del enfoque de la coproducción, más específico del campo de ciencia, tecnología y sociedad (Jasanoff, 2004a, 2004b), para discutir los vínculos y posiciones de los grupos que interactúan en experiencias de CCS (orientadas explícitamente a la producción de transformaciones en la política pública).

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Notas